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DETTE AFRICAINE & POTENTIEL DE DÉVELOPPEMENT
CONVERTIR LA DETTE DE L’AFRIQUE EN POTENTIEL DE DÉVELOPPEMENT
SUBSTITUER UN CONTRAT D’INVESTISSEMENT AU CERCLE DE L’ASPHYXIE
Une contribution du CMF Forum de Crans Montana
et de la WDA World Diplomatic Academy
apport documentaire de AI
Il s'agit ici de la présentation de l’Initiative du Forum de Crans Montana visant à transformer la charge de la dette des Etats africains en potentiel de développement grâce à un pacte tripartite entre l’Afrique, ses créanciers et les Nations Unies.
L’originalité réelle de cette proposition réside dans la construction d’une architecture africaine coordonnée, associant les États, les créanciers, les institutions continentales et le système des Nations Unies autour d’objectifs de développement précis et mesurables.
LA SITUATION
L’accroissement du service de la dette, conjuguée au recul progressif de certains financements extérieurs, réduit dangereusement l’espace de respiration budgétaire de nombreux États africains. Cette contrainte ne relève pas seulement de la comptabilité publique : elle pèse lourdement sur l’éducation, la santé, l’agriculture, l’accès à l’eau, l’emploi des jeunes et, partant, la stabilité politique et sécuritaire.
Le Forum de Crans Montana, par cette initiative totalement inédite, propose de convertir, en accord avec les créanciers, une fraction déterminée du service de la dette en investissements directement orientés vers le développement et mis en œuvre par les États bénéficiaires avec l’appui et la coopération des Agences des Nations Unies.
Il ne s’agit pas dune annulation unilatérale de l’engagement ni d’un défaut déguisé, mais d’un mécanisme transactionnel, contractuel de réorientation assorti de critères d’éligibilité, de comptes séquestres, de monitoring, d’indicateurs de résultats, d’audits indépendants et d’une clause de sanction éventuelle avec un retour au régime initial.
Une phase pilote dans les Etats du Sahel – qui pourraient être les plus intéressés - permettrait d’en tester la faisabilité et les bienfaits.
L’objectif est double : préserver la soutenabilité financière des États tout en reconstituant des capacités productives à même de rendre un désendettement possible.
DETTE & DÉVELOPPEMENT
La dette publique est une composante normale de la politique économique. Il est cependant nécessaire qu’elle soit destinée à financer des infrastructures, lisser les chocs ou accélérer la transformation productive. Elle devient un facteur de fragilité lorsque son coût progresse plus vite que les recettes publiques, qu’elle est employée à financer des dépenses de fonctionnement et que le refinancement absorbe des ressources nécessaires aux fonctions essentielles de l’État.
En Afrique subsaharienne, cette tension est aujourd’hui aggravée par la cherté du capital, la faiblesse de nombreuses monnaies, la réduction des financements concessionnels et la multiplication des crises climatiques, sanitaires et sécuritaires.
La Banque mondiale a relevé que les pays en développement ont consacré 1.400 milliards de dollars au seul service de leur dette extérieure en 2023, alors que les pays éligibles à l’Association Internationale de Développement en ont versé 96,2 milliards.
Le FMI souligne, pour sa part, que les ratios d’endettement se sont globalement stabilisés en Afrique subsaharienne, mais demeurent élevés et que les obligations de service neutralisent une part importante des nouveaux flux financiers. La question centrale n’est donc pas seulement le stock de dettes : c’est la compression de l’espace budgétaire au moment même où les besoins de développement atteignent une intensité historique.
Partant de ce constat, le Forum propose de réorienter contractuellement une partie des paiements dus aux créanciers vers des programmes nationaux concourant directement aux Objectifs de Développement Durable, dans le cadre d’une mise en oeuvre programmée et d’une exécution contrôlée avec l’appui technique du système des Nations Unies.
Une telle proposition puisera sa crédibilité dans sa capacité à concilier quatre exigences : (1) la continuité des engagements financiers (2) la défense de la souveraineté des États (3) l’additionnalité des dépenses sociales et la (4) protection des intérêts légitimes des créanciers.
QUAND LA CONTRAINTE BUDGÉTAIRE DEVIENT STRUCTURELLE
La vulnérabilité budgétaire actuelle des Etats d’Afrique résulte moins d’une cause unique que de l’accumulation de facteurs historiques et contemporains.
Les économies africaines ont longtemps financé des infrastructures et des filières d’exportation dans un environnement marqué par une spécialisation primaire, une faible maîtrise de la formation des prix et une valeur ajoutée captée hors du continent.
Depuis, la composition de la dette s’est complexifiée : créanciers multilatéraux et bilatéraux, euro-obligations, banques commerciales, dette intérieure et financements garantis par l’État obéissent à des régimes juridiques différents.
Cette diversité interdit toute généralisation excessive. Les emprunts ne sont pas tous illégitimes ni improductifs, les États ne consacrent pas tous le tiers de leur budget au service de la dette et tous les créanciers ne disposent pas d’une même capacité de restructuration.
Une approche crédible et sérieuse doit donc partir d’un diagnostic pays par pays et instrument par instrument. Elle doit distinguer le stock de dettes, les intérêts y associés, l’amortissement du principal, la dette extérieure et la dette intérieure, ainsi que la partition des montants entre créanciers publics et privés.
Il ne reste pas moins que la tendance de fond est préoccupante. Quand la charge de la dette péjore les crédits d’éducation, de santé ou d’infrastructure, elle détruit très précisément les actifs humains et productifs qui seuls peuvent permettre d’accroître les recettes futures.
Le pays entre alors dans un cercle vicieux : faiblesse de l’investissement, croissance insuffisante, recettes limitées, nouvel endettement et refinancement plus coûteux. Et la dette cesse d’être un vecteur de développement.
CONVERTIR LE SERVICE DE LA DETTE
Le mécanisme proposé correspond à une conversion dette-développement. Sur une période limitée, un créancier accepte qu’une fraction des échéances prévues soit versée sur un fonds national protégé plutôt que transférée immédiatement à l’extérieur.
Les sommes sont affectées exclusivement à des programmes préalablement agréés dans des secteurs prioritaires tels que santé maternelle et infantile, vaccination, éducation de base, eau et assainissement, sécurité alimentaire, agriculture résiliente, formation professionnelle, emploi des jeunes ou protection des personnes déplacées.
Le concours des agences spécialisées des Nations Unies est alors sollicité sans qu’elles aient naturellement vocation à se substituer aux gouvernements. Leur rôle est d’apporter une expertise sectorielle, des standards de passation des marchés, une capacité technique de suivi et, lorsque cela est nécessaire ou justifié, une fonction fiduciaire.
Le PNUD pourra ainsi contribuer à l’architecture institutionnelle, l’UNICEF aux programmes concernant l’enfance, l’eau et l’éducation, l’OMS aux interventions sanitaires, la FAO et le FIDA aux politiques rurales et à la sécurité alimentaire, le HCR, l’OIM ou le PAM aux contextes de déplacement et d’urgence etc.
Les Banques régionales de développement et la Banque Mondiale participeront à l’évaluation macroéconomique et à la mesure des résultats.
La conversion ne sera pas automatique. Elle reposera sur un accord tripartite entre l’État débiteur, le créancier et l’entité onusienne ou multilatérale chargée de la mise en œuvre et du contrôle.
Chaque unité monétaire réorientée devrait être reconnue comme un paiement libératoire à due concurrence. Cette reconnaissance est essentielle : sans elle, le dispositif ne serait qu’une dépense sociale additionnelle laissant subsister la dette initiale.
UNE ARCHITECTURE DE GOUVERNANCE INDISPENSABLE
La valeur de cette proposition dépendra entièrement de sa gouvernance.
Le premier principe doit être l’additionnalité : les crédits convertis ne peuvent remplacer des dépenses sociales déjà inscrites au budget. Un niveau de référence pluriannuel permettra de vérifier que le mécanisme augmente réellement l’effort national.
Le deuxième principe est la traçabilité. Les fonds devront transiter par un compte séquestre auditable, soumis à une chaîne de dépense numérique et à une publication régulière des engagements, marchés, décaissements et bénéficiaires.
Le troisième principe sera la mesure des résultats. Les indicateurs ne peuvent se limiter au volume dépensé. Ils doivent porter sur des réalisations vérifiables : taux de vaccination, fréquentation scolaire, accès à l’eau, réduction de la mortalité maternelle, hectares irrigués, emplois formels créés ou diminution du coût logistique. Une évaluation indépendante, conduite à intervalles réguliers, comparera les résultats aux objectifs annoncés.
Le quatrième principe est la responsabilité partagée. Un comité de pilotage associera le ministère des finances, les ministères sectoriels, les collectivités territoriales, les créanciers, les agences partenaires, la société civile et les représentants des bénéficiaires.
Une clause de suspension protégera le mécanisme en cas d’utilisation abusive ou irrégulière. À l’inverse, une clause d’incitation pourra augmenter progressivement la part convertie lorsque les audits seront satisfaisants.
Enfin, la transparence s’appliquera à la dette elle-même. La publication des contrats, garanties, échéanciers et bénéficiaires effectifs constituera une condition essentielle. Un mécanisme destiné à restaurer la confiance ne peut en effet prospérer sur une connaissance incomplète des engagements publics.
AMELIORATION DU RESSENTI INTERNATIONAL DE L’ETAT DEBITEUR
L’Etat débiteur, en fonction de la mise en œuvre de cette Initiative, gagnera en image et crédibilité internationale en raison de :
la réduction du risque de défaut
l’amélioration de sa capacité future de remboursement
l’intervention éventuelle d’une garantie multilatérale
la préservation de la valeur résiduelle de la créance
le renforcement de la stabilité économique et sociale du pays
DÉVELOPPEMENT, MIGRATIONS ET SÉCURITÉ :
DES LIENS RÉELS, MAIS NON MÉCANIQUES
L’investissement dans les capacités locales réduira certains facteurs de vulnérabilité qui nourrissent les déplacements forcés, la migration irrégulière et le recrutement criminel. Un jeune qui dispose d’une formation, d’un emploi, de services publics et d’un horizon civique est moins exposé aux économies illicites, à la radicalisation ou aux groupes armés.
Dans les zones fragiles, la présence d’une école, d’un centre de santé, d’un réseau d’eau ou d’une administration accessible rétablit aussi un lien concret entre la population et l’État.
Il convient néanmoins d’éviter une relation causale simpliste. Le développement peut, dans un premier temps, accroître la mobilité en donnant aux ménages les ressources nécessaires pour migrer.
Le terrorisme ne résulte pas uniquement de la pauvreté : les conflits politiques, les injustices perçues, les abus, les trafics, les idéologies et les ingérences régionales jouent également un rôle.
La conversion dette-développement ne constitue donc ni une politique migratoire complète ni une stratégie antiterroriste. Elle peut, en revanche, agir sur plusieurs déterminants structurels de l’instabilité et rendre les politiques de sécurité plus légitimes et plus durables.
Pour les partenaires occidentaux, l’intérêt est évident. Une fraction des ressources aujourd’hui consacrées à la gestion tardive des crises pourrait être complétée par un investissement préventif dans les territoires de départ et de transit.
Le « mur » le plus solide demeure une communauté dans laquelle l’avenir est possible ; mais cette ambition exige des institutions crédibles, une économie productive et des droits effectivement garantis.
FAISABILITÉ JURIDIQUE ET NÉGOCIATION AVEC LES CRÉANCIERS
Le principal obstacle sera juridique et politique. Un État ne peut décider seul de changer le bénéficiaire d’un paiement sans risquer le défaut. La conversion suppose donc le consentement explicite du créancier et une modification de l’instrument de dette.
Pour les créanciers bilatéraux, elle pourra prendre la forme d’un accord comparable aux échanges dette-nature ou dette-santé déjà expérimentés.
Pour les institutions multilatérales, dont le statut de créancier privilégié protège la capacité de prêter aux pays les plus pauvres, la marge de conversion est plus étroite et devra être soigneusement calibrée.
Pour les détenteurs d’obligations, une opération d’échange nécessitera le respect des clauses d’action collective et l’égalité de traitement entre catégories comparables de créanciers.
Le dispositif doit aussi prévenir l’aléa moral. Les créanciers craindront qu’une conversion récompense une gestion imprudente ou décourage les réformes.
Cette objection sera surmontée par des critères d’éligibilité : audit de la dette, stratégie crédible de mobilisation des recettes, maîtrise des engagements non concessionnels, amélioration de la gestion publique et protection d’un socle de dépenses sociales. Le mécanisme ne remplacera pas une restructuration lorsque la dette est insoutenable ; il la complétera dans les situations où un allégement ciblé peut produire un rendement social supérieur sans compromettre la stabilité macroéconomique.
Une garantie partielle fournie par une banque multilatérale, un fonds philanthropique ou une coalition d’États pourrait enfin compenser une partie du coût supporté par les créanciers. Le partage du risque rendrait l’offre plus acceptable et faciliterait son extension.
PROPOSITION D’UN PILOTE AU SAHEL
Le Burkina Faso, le Mali et le Niger pourraient constituer, sous réserve d’un diagnostic rigoureux et d’un accord politique large, un terrain pilote pertinent. Les besoins en éducation, santé, eau, agriculture et emploi y sont considérables, tandis que l’insécurité renchérit la prestation des services publics. La phase préparatoire devra établir l’inventaire des créances éligibles, choisir un nombre limité de programmes à fort impact et déterminer une enveloppe compatible avec la soutenabilité budgétaire.
Un pilote de trois à cinq ans pourrait convertir une fraction prudente des échéances de créanciers volontaires. Les programmes seraient concentrés géographiquement afin de mesurer les effets, et leurs indicateurs seraient rendus publics sur une plateforme commune. Une évaluation à mi-parcours déciderait de la poursuite, de l’extension ou de l’arrêt du mécanisme.
Le succès dépendra d’une appropriation africaine. L’Union africaine et la Banque africaine de développement devraient contribuer à la définition des règles afin d’éviter que le projet n’apparaisse comme une nouvelle conditionnalité extérieure.
Les Nations Unies apporteront la capacité technique, mais les priorités seront arrêtées par les États et les communautés concernées. La souveraineté ne réside pas seulement dans le contrôle des fonds ; elle se mesure à la capacité d’obtenir des résultats durables et d’en rendre compte aux citoyens.
SUBSTITUER UN CONTRAT D’INVESTISSEMENT AU CERCLE DE L’ASPHYXIE
Réorienter une partie du service de la dette vers le développement ne revient ni à effacer l’histoire financière ni à nier la nécessité de la discipline budgétaire. Il s’agit de reconnaître une contradiction : un remboursement qui détruit durablement la capacité productive du débiteur peut affaiblir, plutôt que protéger, la valeur économique de la créance. À l’inverse, un mécanisme temporaire, négocié et contrôlé peut transformer une fraction de l’obligation financière en capital humain, en infrastructures sociales et en stabilité.
Cette Initiative n’est crédible qu’à trois conditions :
elle doit être volontaire et juridiquement opposable
elle doit produire des dépenses additionnelles, transparentes et mesurables
elle doit s’inscrire dans une stratégie plus large comprenant la mobilisation des ressources domestiques, la lutte contre les flux financiers illicites, l’amélioration de la dépense publique, la transformation économique et, lorsque nécessaire, une véritable restructuration de dette.
Le débat international gagnerait ainsi à dépasser l’alternative stérile entre remboursement intégral et annulation générale.
Entre ces deux pôles existe un espace de coopération : celui d’un pacte par lequel le créancier préserve la valeur à long terme de sa relation financière, le débiteur investit dans sa capacité future et la communauté internationale protège les biens publics mondiaux.
TRANSFORMER LA DETTE EN DÉVELOPPEMENT,
C’EST FAIRE DU SERVICE DE LA DETTE
NON PLUS UNE HYPOTHEQUE SUR L’AVENIR,
MAIS UN INSTRUMENT DE RECONSTRUCTION.